قاچاق و ویژگی های آن – قسمت سوم
نگاهی به پیشینه قاچاق در جهان و ایران (بخش دوم)
به نام خدا
مهمترین شاخصه بخش دوم را به گفتار یکی از محققان برجسته تمدن و تاریخ اروپا به نام مارک تواین اختصاص دادیم که عنوان داشته است: اروپائیان یک امر مهم را از ایرانیان آموخته‌اند و آن هم نحوه اداره امپراتوری‌های بزرگ بوده است که مصادیق روشن آن را می‌توان در زمان ساسانیان و سوابق شاهراه ابریشم و همچنین افتخارات دوران صفویه جستجو نمود که اداره مملکت بر مبنای ساماندهی و ثبت درآمدهای گمرکی نیز از آن جمله بوده و در این بخش به آن اشاره خواهیم داشت.
جُرجی زیدان به منابع درآمدهای مالی در زمان عباسیان که از عوارض ورود حاصل می‌شده اشاره داشته است، لذا به راحتی می‌توان استنباط نمود که از همان زمان افرادی برای کاهش هزینه و کسب سود بیشتر، به روش‌های گوناگون از پرداخت عوارض شانه خالی نموده و تلاش می‌نموده‌اند تا کالاهای خود را دور از منظر مأموران وصول عوارض جابجا نمایند یا به شکل‌های مختلف، عوارض کمتری پرداخت کنند.
شاه عباس اول، پادشاه صفوی تلاش نمود تا به نظام گمرکات ایران سر و سامان دهد و مانع از ورود و خروج کالای قاچاق شود که آنچه در تاریخ آمده است مؤید توفیقات این پادشاه ایرانی بوده است. از بررسی آثار مورخان و جهانگردان قرن هفدهم میلادی نیز چنین برمی‌آید که در دوران صفویه، اخذ عوارض تجاری را «در بندر» و رئیس آن را «شه بندر» می‌نامیدند. ادارات در بندر، صورتحساب‌های خود را در دو نسخه تنظیم نموده و به‌طور مرتب به اداره مرکزی می‌فرستادند.
طبق برخی گزارش‌های حاصل از متون تاریخی، عوارض گمرکی در دوران افشار و زندیه افزایش قابل توجهی یافته و مراکز گمرکی دیگری در شهرهایی نظیر رشت، باکو و بوشهر نیز گشایش یافت. با توجه به گسترش گمرکات و دشواری نظارت بر آن، شیوه دیگری از مبارزه با قاچاق پدید آمد که «راهداری» نام داشت.
راهداران افرادی نظامی بودند که در جاده‌ها نظارت می‌کردند تا افراد مدارک پرداخت عوارض هر کالا را همراه داشته و کالایی را به صورت قاچاقی جابجا نکنند. همچنین گذراندن کالا از جاده‌ها و برخورداری از امنیت راه‌ها نیز مشمول عوارضی بود.
تعیین کالای قاچاق، به تصمیمات حاکمان وابستگی داشته است، بطور مثال در حدود سال ۱۰۲۷ شمسی، هرگونه صدور ادویه ممنوع شد و راهداران موظف شدند با بازرسی تمامی محموله‌ها، از هرگونه خروج ادویه از کشور جلوگیری نمایند. هرچند اغلب گزارش‌ها حکایت از آن دارند که بطور معمول ورود و خروج مواد غذایی و ارزاق معمولی مردم آزاد و فاقد مالیات بوده است و ورود و خروج کالاهایی نظیر پارچه، ابریشم، شکر، کاسه‌های چینی، طلا و جواهر، همواره با نظارتی دقیق صورت می‌گرفته است و در صورتی که این کالاها بدون پرداخت مالیات جابجا می‌شدند، جزو کالاهای قاچاق محسوب می‌گشتند.
ایجاد تشکیلات گمرک برای اولین بار به زمان اواخر حکومت قاجار مربوط می‌شود؛ مظفرالدین شاه در تاریخ 18 ذی‌الحجه سال 1318 هـ.ق دستور ایجاد تشکیلات گمرک را به شکل امروزی صادر نموده است؛ در ادامه، کنترل فیزیکی در خطوط مرزی ایجاد و عواملی مانند تأمین پاسگاه‌های گمرکی برای وصول عوارض بیشتر باعث شد تا شرایطی ایجاد گردد که می‌توان از آن به عنوان محدودیت‌های رسمی بازرگانی نام برد. این محدودیت‌های قانونی باعث شد، تجارت غیر قانونی تحت عنوان قاچاق، به صورت یک پدیده ملموس در کنار تجارت قانونی -که سال‌ها در کشور به روش‌های مختلف در جریان بود- شکل گیرد.
آغاز دوره قاجار در ایران با گسترش شگفت‌انگیز تجارت جهانی همراه بوده است و ایران نه تنها با چند کشور همسایه، که با تجاری از سراسر جهان در ارتباط بود که به دنبال کسب بیشترین سود از تجارت با ایران بوده‌اند. در عین حال گمرک به یکی از مهمترین منابع مالی حکومت ایران تبدیل شد و اهمیت بسیار زیادی یافت.
در دوران قاجار و تا پیش از شکست نظامی ایران از روسیه، بسیاری از شهرهای ایران، به دریافت عوارض از کالاهای ورودی اقدام می‌کردند. البته عوارض گمرکی ثابت و مشخص نبوده و معمولا از ۵ تا ۱۰ درصد متغییر بوده است؛ حتی ممکن بود یک تاجر در چند شهر مختلف، آن را پرداخت کند و برای هر کالایی بسته به سلیقه، عوارضی متفاوت طلب شود. در نتیجه این سیاست‌ها بازرگانان همواره در پی راهی بودند تا بتوانند با کمترین پرداخت عوارض، کالاهای خود را وارد کنند. لذا می‌توان انتظار داشت که قاچاق کالا در این دوره افزایش یافته باشد.
حکومت تزاری روسیه پس از پیروزی در جنگ با ایران و عقد قراردادهای گلستان و ترکمانچای، برای اولین بار عوارض کمرگی مشخصی حدود ۵ درصد را برای کالاهای روسی که به ایران می‌آمد و کالاهای ایرانی که به روسیه می‌رفت، وضع نمود. پس از آن نیز دولت انگلیس برای حمایت از بازرگانان خود، امتیازاتی را از حکومت قاجار گرفت. در نتیجه این وضعیت، بازرگانان ایرانی همواره بیشتر از بازرگانان روسی و انگلیسی عوارض گمرکی می‌دادند و گزارش‌هایی از تبانی و قاچاق کالا به کشور در آن دوران وجود دارد که بازرگانان ایرانی، تحت نام مثلا یک بازرگانی انگلیسی کالایی را وارد می‌کردند تا عوارض کمتری بپردازند.
این وضعیت تا سال ۱۲۷۸ ادامه داشت و مظفرالدین شاه قاجار، با استخدام «مسیو نوز» (مستشار بلژیکی) برای گمرکات، تلاش کرد تا این وضع را ساماندهی کند. البته تصمیمات وی برای نحوه اداره کمرگات، به رغم افزایش درآمد، با اعتراض فراوانی مواجه شد.
از این منظر، تأسیس گمرک و دیگر عوامل، زمینه‌ساز اخذ عوارض از کالاها و مقدمه‌ای بر تجارت غیر قانونی و در تنگنا قرار دادن تجارت قانونی بوده است. بنابراین تولد قاچاق به شکل امروزی را می‌توان مقارن با تأسیس گمرک در سال 1280هـ.ش دانست.
پس از تشکیل شورای ملی، بحث درباره گمرکات و درآمدهای حاصل از آن به عنوان یکی از منابع اصلی درآمدی و همچنین موضوع مبارزه با قاچاق کالا از موضوعات مورد توجه بود، اما با به توپ بسته شدن مجلس، این موضوع چندان جدی گرفته نشد. تا اینکه در سال ۱۳۰۶ هـ.ش یکی از اولین قوانین رسمی درباره قاچاق کالا تحت عنوان «قانون مجازات مرتکبین قاچاق» به تصویب رسید. براساس این قانون، اگر فردی کالایی قاچاق یا ممنوع را وارد کشور می‌کرد، موظف بود عین کالای مذکور را تسلیم دولت کند و ممکن بود به حبس از 8 روز تا 2 سال محکوم شود. در ادامه در ۱۶ اسفندماه سال ۱۳۰۷، مجازات‌های سختگیرانه تری برای مقابله با قاچاق تصویب شد که علاوه بر افزایش جزای نقدی و جریمه حبس برای مجازات قاچاقیان، چگونگی کشف کالای قاچاق و ارزیابی آن را به صورتی دقیق، مشخص می‌کرد.
با توجه به آن که این قوانین نتوانستند مانع از گسترش ورود کالای قاچاق شوند؛ در ۱۳ آبان سال ۱۳۰۹ قانون «حق السهم کاشفین اجناس قاچاق» تصویب شد که براساس آن، اگر فردی وجود کالای قاچاق را به مسؤولان اطلاع می‌داد، ۳۰ تا ۵۰ درصد از ارزش کالای کشف شده را دریافت می‌کرد. در ۳۱ خرداد سال ۱۳۱۱، قانونی به نام «قانون راجع به جلوگیری از اجناس ممنوع الورود» به تصویب رسید که دولت را موظف می‌کرد، فهرستی از اجناسی که ورود آن‌ها به کشور ممنوع است تهیه نماید و این اقدام مشمول مجازات قرار می‌گرفت.
در تاریخ ۲۹ اسفندماه سال ۱۳۱۲ قانون «مجازات مرتکبین قاچاق» تصویب شد که اغلب قوانین قبلی از جمله قانون مجازات مرتکبین قاچاق مصوب سال 1307 را منسوخ نمود. در این قانون علاوه بر تعیین مجازات برای قاچاقچیان، قوانین مربوط به قاچاق اسلحه و مواد مخدر نیز مورد بازبینی قرار گرفت و با سایر قوانین هماهنگ شد. این قانون در باب اول به قاچاق اموال موضوع عایدات دولت، در باب دوم به اشیاء ممنوع الصدور و ممنوع الورود و در باب سوم به مقررات مختلفه می‌پرداخت و قاچاق کالاهایی نظیر مواد مخدر، سلاح و مهمات، طلا و نقره، مواد دخانی و مانند آن و مجازات هر یک به صورت جداگانه مورد بررسی و تصویب قرار گرفت.
در سال‌های منتهی به ۱۳۳۲ هـ.ش چندین بار در قانون تعرفه گمرکی ایران تجدید نظر شد و سرانجام با استفاده از تجربیات جامعه ملل سابق و طرحی که برای تعرفه گمرکی تهیه گردیده بود و در بسیاری از کشورهای جهان مورد استقبال و استفاده قرار گرفته بود، قانون تعرفه گمرکی در دهم تیرماه ۱۳۳۷ به تصویب مجلس شورای ملی رسید، قانون مزبور مشتمل بر ۳۶ ماده و جدول منضم به آن است که مشتمل بر ۲۱ فصل و ۸۶ بخش و ۹۹۱ نوع کالاست.
دراین فصول، انواع کالاها به حالت مواد اولیه، نیمه ساخته، تمام شده و آماده به مصرف ذکر شده و با رعایت احتیاجات کشور، تولید داخلی، تقویت و حمایت صنایع ملی، قوه خرید و میزان نیازمندی طبقه مصرف‌کننده برای آن‌ها حقوق و عوارض گمرکی وضع گردید.
در این سیر تاریخی، درآمد اداره گمرک که در سال ۱۲۷۷ شمسی حدود ده میلیون ریال بود، در سال ۱۳۳۸ به بیش از نه میلیارد ریال رسید که برابر با یک سوم بوجه کل کشور بود. در قبال این درآمد هنگفت، هزینه اداره گمرک‌خانه ها در سال ۱۳۳۸ حدود ۲۴۰ میلیون ریال یعنی کمتر از ۳ در صد درآمد مذکور را شامل می‌شد.
از سال 1307 تا سال 1336 مأموریت مبارزه با قاچاق به عناصر گمرک و ژاندارمری سپرده شد. در ادامه از ادغام سازمان‌های گمرک، دخانیات، غله و نان، چای، قند و شکر وزارت گمرک تشکیل شد ولی بعدها به سازمان تبدیل و به تابعیت وزارت اقتصاد و دارایی درآمد. پس از تصویب چند قانون برای مبارزه با قاچاق در دوران پهلوی اول، در دوران پهلوی دوم ابتدا در سال ۱۳۳۵ اصلاحاتی در قوانین قبلی صورت گرفت که به مسئله قاچاق سلاح مربوط می‌شد. سپس در تاریخ ۲۹ اسفندماه ۱۳۵۳، قوانین قبلی دوباره اصلاح و برخی مواد سختگیرانه به آن اضافه شدند. از جمله این مواد سختگیرانه، می‌توان به افزایش امکان محکومیت قاچاقچیان، سختگیرانه تر کردن امکان ضبط وسیله نقلیه قاچاقچیان و همچنین تعیین تکلیف جنس قاچاقی که صاحب آن معلوم نیست اشاره کرد.
قبل از انقلاب اسلامی، به دلیل عدم محدودیت منابع ارزی، قاچاق کالا با هدف کسب درآمد ارزی سابقه چندانی نداشت و عمدتاً با انگیزه رفع کمبود داخلی، تفاوت قیمت‌ها، اشتغال یا فرار از تشریفات اداری صورت می‌گرفت؛ لذا قاچاق کالا یک معضل جدی اقتصادی و اجتماعی برای کشور محسوب نمی شد و درآمد بالای نفتی، آزادی ورود و خروج ارز، توسعه نیافتن زندگی شهرنشینی، تقاضای پایین داخلی برای کالاهای خارجی، سیاست تجاری نسبتاً آزاد و نرخ پایین تعرفه‌های وارداتی، صرفه و اشتیاق چندانی برای قاچاق ایجاد نمی‌کرد. با وقوع انقلاب اسلامی، خروج ناگهانی سرمایه ها، کاهش درآمدهای نفتی، جنگ تحمیلی، تحریم‌های اقتصادی و هجمه های فرهنگی، توسعه شهرنشینی، گسترش تجارت و ارتباطات و افزایش تقاضا و مصرف بر بستر تحولات جهانی، از مهمترین تغییرات بنیادین بود که رفته رفته منجر به افزایش صرفه و رونق بازار قاچاق گردید.
در نوشتار بعدی به بررسی وضعیت قاچاق کالا در ایران و مبارزه با آن، در دوران پس از انقلاب اسلامی می‌پردازیم.
کلید واژه ها: شه بند, راهداری, تاسیس گمرک, حق السهم, گلستان, ترکمنچای, تحولات, انقلاب اسلامی
دکتر حامد ریاحی، دکتر ابراهیم اخلاصی