راهبردهاي تقویت ارتباط بین بودجه و برنامه هاي توسعه

راهبردهاي تقویت ارتباط بین بودجه و برنامه هاي توسعه

چكيده

در برنامه هاي توسعه، بودجه به عنوان آئينه تمام نماي برنامه ها و فعاليت هاي دولت براي يك سال مالي است.

بودجه درواقع چشم انداز دولت در انتخاب مسير توسعه، شيوه و محل تأمين منابع است. طبق نتايج به دست آمده در اين گزارش؛ ضعف عملكرد، غفلت از تبعات كسري بودجه، عدم پايبندي دولت ها به ثبات سياست هاي اقتصادي و وجود درآمدهاي نفتي به عنوان چهار عامل اصلي ناهماهنگي برنامه هاي توسعه و قانون بودجه سالانه مطرح شده اند. از اين رو بي ثباتي اقتصادي حاصله، منجر به تزلزل امنيت اقتصادي مي شود. راه كارهاي پيشنهادي با هدف هم راستايي برنامه و بودجه و به دنبال آن، تقويت امنيت اقتصادي كشور شامل: كوتاه شدن بازه برنامه هاي توسعه، ارائه زود هنگام لايحه بودجه، كاهش سهم درآمدهاي نفتي، مديريت كسري بودجه و تبعات حاصل از آن، پالايش بودجه سالانه در حدود منابع قابل دسترس، ساماندهي درآمدهاي مالياتي، است.

واژگان كليدي: بودجه، برنامه هاي توسعه، عملكرد.

راهبردهاي تقویت بودجه، توسعه

مقدمه

به موجب چشم انداز جمهوري اسلامي ايران در 1404، ويژگي هايي بيان شده است كه در واقع بيانگر اهداف متعالي و كلانِ دوره 20 ساله (1384-1404) است.

به سبب بلندمدت بودن اين چشم انداز بايد آن را به اهداف كوچكتر و ميان مدت تجزيه نمود.

بودجه ساليانه در كشور ما به عنوان پاره اي از برنامه هاي توسعه ميان مدت، بايد در مطابقت هاي عملياتي، اعتباري و زماني با پيش بيني هاي برنامه هاي توسعه تنظيم و اجرا شوند.

در واقع بودجه به عنوان آئينه تمام نماي برنامه ها و فعاليت هاي دولت براي يك سال مالي است.

همسو نبودن بودجه و برنامه، سبب بروز مشكلات جدي براي دولت و ناتواني در دستيابي به چشم اندازهاي ذكرشده در اسناد بالا دستي خواهد شد.

حال آنكه با عنايت به اهداف، عملكردها و رويكردهاي دولت در حوزه نظام بودجه ريزي و پيشبرد برنامه هاي توسعه اي، به نظر مي رسد كه به جاي همسو بودن، شاهد تعارضات شديدي هستیم.

اهميت پرداختن به ارتباط برنامه هاي توسعه و بودجه به علت متأثرشدن مؤلفه هاي كلان اقتصادي از سياست هاي ناگهاني و بدون

كارشناسي، چه در حوزه بودجه ريزي و چه در تدوين برنامه هاي توسعه اي بدون در نظر گرفتن واقعيت هاي حال حاضر، كشور را از مسير توسعه دور و روند بهبود را سخت تر مي گرداند.

ازاينرو در اين گزارش ابتدا به ارائه چارچوب قانون و برنامه هاي توسعه طي سال هاي برنامه ششم اشاره و با بررسي ميزان عملكرد بودجه سالانه، به رشد مهمترين بخش هاي بودجه 1400 پرداخته مي شود.

در بخش بعد، علل ناهماهنگي بين برنامه هاي توسعه و بودجه سالانه و همين طور بررسي چگونگي تهديدكنندگي امنيت اقتصادي كشور اشاره و در نهايت، به ارائه راهكارهايي براي بهبود عملكرد بودجه سالانه و نزديك شدن به اهداف برنامه هاي توسعه مي پردازيم.

راهبردهاي تقویت بودجه، توسعه

. 1 چارچوب قانون بودجه و برنامه هاي توسعه

برنامه هاي توسعه پنج ساله يا برنامه هاي ميان مدت، با توجه به شرايط محيطي، فرهنگي، اجتماعي و اقتصادي و مبتني بر سياست هاي كلي نظام اسلامي تهيه مي شوند.

برنامه هاي ساليانه نيز، بر اساس قانون برنامه و بودجه مصوب سال 1351 ، بايد مطابق با قانون برنامه توسعه و اهداف و سياست هاي مندرج در آن تعيين شوند.

طبق گزارشات منتشرشده، به طور كلي در برنامه پنجم توسعه و از همان سال اول برنامه ارقام عملكرد نسبت به ارقام پيش بيني شده داراي انحراف بالايي در بخش دريافت ها و پرداخت ها است. در صورتي كه در برنامه هاي اول، دوم، سوم و چهارم توسعه، درصد انحراف عملكرد ارقام بودجه نسبت به پيش بيني هاي برنامه به تدريج افزايش يافته و در سال اول برنامه درصد انحراف بسيار پايين بود.

همچنين، افزايش درآمدهاي نفتي (شامل ماليات بر عملكرد نفت، صادرات نفت خام و استفاده از حساب ذخيره ارزي) و استفاده بيشتر از آن در بودجه نسبت به هدف برنامه، انحراف در هزينه هاي جاري دولت را در پي داشته است.

با بررسي شاخص هاي اقتصادي كشور طي شش برنامه توسعه مي توان عملكرد بودجه عمومي با اهداف تعيين شده در برنامه هاي توسعه را مقايسه نمود. در اينجا به عنوان نمونه ميزان عملكرد شاخص هاي برنامه(و بودجه طي برنامه ششم توسعه جدول شماره (1) ارائه شده است. طبق جدول (1)، شاخص ها و اهداف كلي جدول (4) قانون برنامه ششم توسعه در سال   1400 همراه با 15 درصد افزايش مجاز و نيز عملكرد بودجه طبق گزارشات ارائه شده تا به امروز، طي سال هاي 1396 تا شش ماه نخست 1399 و برخي محاسبات نسبت ها، ارائه شده است.

همانگونه كه در جدول ( 1) مشاهده مي شود، منابع و مصارف پيش بيني شده در قانون، حتي با پذيرش انعطاف 15 درصدي، سقف تعيين شده در برنامه را رعايت نكرده است؛ افزايش منابع با وجود رشد اندك درآمدهايي همچون درآمد مالياتي، به دليل عدم رعايت سقف تعيين شده درخصوص واگذاري دارايي هاي سرمايه اي و واگذاري دارايي هاي مالي حتي با لحاظ افزايش 15 درصدي است.

تفاوت 7.1  واحد درصدي نسبت منابع نفتي به كل منابع در قانون بودجه و قانون برنامه، يكي از مهمترين نكات حائز اهميت در بررسي تطبيقي ارقام جدول ( 1) است؛

جدول 1: چارچوب كلي قانون بودجه و جدول شماره 4 قانون برنامه ششم توسعه ( 1400
(ارقام به هزار ميليارد تومان)

ﺗﻔﺎوت ﻫﺪف و رﺷﺪ 15 درﺻﺪي ﺑﺮﻧﺎﻣﻪ	ﺗﻔﺎوت ﻫﺪف و ﺑﺮﻧﺎﻣﻪ	اﻓﺰاﻳﺶ 15 درﺻﺪي ﺑﺮﻧﺎﻣﻪ ﺷﺸﻢ	ﺑﺮﻧﺎﻣﻪ ﺷﺸﻢ 1400	1400 ﻫﺪف	1399 ﻫﺪف )ﻋﻤﻠﻜﺮد(	1398 ﻋﻤﻠﻜﺮد2	1397 ﻋﻤﻠﻜﺮد	1396 ﻋﻤﻠﻜﺮد1	ﻋﻨﻮان ﺷﺎﺧﺺ/ ﻫﺪف ﻛﻠﻲ
532	629	745	648	1277	571	420	353	–	ﻣﻨﺎﺑﻊ
-64	3	519	451	454	288 (279)	217	183	167	درآﻣﺪﻫﺎ
-45	2	371	322	325	204	161	126	115	درآﻣﺪﻫﺎي ﻣﺎﻟﻴﺎﺗﻲ
-18	0.6	148	129	129	84	56	57	51	ﺳﺎﻳﺮ درآﻣﺪﻫﺎ
235	256	160	139	395	107 (12.5)	47	110	92	واﮔﺬاري     داراﻳﻲﻫﺎي ﺳﺮﻣﺎﻳﻪاي
197	217	152	132	349	56	39	110	91	ﻣﻨﺎﺑﻊ ﺣﺎﺻﻞ از ﺻﺎدرات ﻧﻔﺖ و ﻣﻴﻌﺎﻧﺎت ﮔﺎزي
43	43	1	1	45	49	0.5	0.3	0.3	ﻓﺮوش  اﻣﻮال  ﻣﻨﻘﻮل  و ﻏﻴﺮﻣﻨﻘﻮل
-5	-4	6	5	1	1	0.006	0.001	–	واﮔﺬاري ﻃﺮحﻫﺎي ﺗﻤﻠﻚ داراﻳﻲﻫﺎي ﺳﺮﻣﺎﻳﻪاي
361	370	65	57	427	174 (243)	156	57	60	واﮔﺬاري داراﻳﻲﻫﺎي ﻣﺎﻟﻲ
69	77	63	55	132	880	82	37	44	ﻓﺮوش اوراق ﻣﺸﺎرﻛﺖ و اوراق ﻣﺎﻟﻲ اﺳﻼﻣﻲ
255	255	0	0	255	11	–	–	–	ﻓﺮوش ﺳﻬﺎم ﺷﺮﻛﺖﻫﺎي دوﻟﺘﻲ
36	36	2	2	39	75	–	–	–	ﺳﺎﻳﺮ داراﻳﻲﻫﺎي ﻣﺎﻟﻲ
532	629	745	648	1277	571	420	353	–	ﻣﺼﺎرف
402	469	516	448	918	436	341	276	247	اﻋﺘﺒﺎرات ﻫﺰﻳﻨﻪاي
7	29	169	146	176	87 (69)	46	48	42	اﻋﺘﺒﺎرات        ﺗﻤﻠﻚ داراﻳﻲﻫﺎي ﺳﺮﻣﺎﻳﻪاي
122	130	59	52	182	47 (42)	31	27	39	اﻋﺘﺒﺎرات        ﺗﻤﻠﻚ داراﻳﻲﻫﺎي ﻣﺎﻟﻲ
-467	-466	3	2	-464	-147	-124	-96	–	ﺗﺮاز ﻋﻤﻠﻴﺎﺗﻲ
228	226	-8	-7	219	19	1.6	60	–	ﺗﺮاز         داراﻳﻲﻫﺎي ﺳﺮﻣﺎﻳﻪاي
238	239	5	4	244	127	125	36	–	ﺗﺮاز داراﻳﻲﻫﺎي ﻣﺎﻟﻲ
0	0	0	0	0	0	–	–	–	ﺗﺮاز ﻛﻠﻲ
-197	-217	-152	-132	-349	56	–	–	–	ﺗﺮاز ﻏﻴﺮﻧﻔﺘﻲ

 

ادامه:

ﺗﻔﺎوت ﻫﺪف و رﺷﺪ 15 درﺻﺪي ﺑﺮﻧﺎﻣﻪ	ﺗﻔﺎوت ﻫﺪف و ﺑﺮﻧﺎﻣﻪ	اﻓﺰاﻳﺶ 15 درﺻﺪي ﺑﺮﻧﺎﻣﻪ ﺷﺸﻢ	ﺑﺮﻧﺎﻣﻪ ﺷﺸﻢ 1400	1400 ﻫﺪف	1399 ﻫﺪف )ﻋﻤﻠﻜﺮد(	1398	1397	1396	ﺷﺎﺧﺺ/ ﻫﺪف ﻛﻠﻲ
			100.6	49.5	66.2	67.6	63.6	66.4	ﻧﺴﺒﺖ درآﻣﺪ ﺑﻪ  ﻫﺰﻳﻨﻪ )درﺻﺪ(
			20.4	27.3	9.9	9.2	30.4	28.7	ﻧﺴﺒﺖ ﻣﻨﺎﺑﻊ ﻧﻔﺘﻲ ﺑﻪ ﻛﻞ ﻣﻨﺎﺑﻊ )درﺻﺪ(
			49.8	25.4	35.8	38.3	45.3	36.1	ﻧﺴﺒﺖ درآﻣﺪﻫﺎي ﻣﺎﻟﻴﺎﺗﻲ ﺑﻪ ﻛﻞ ﻣﻨﺎﺑﻊ )درﺻﺪ(
			69.3	71.9	76.3	81.1	82.1	77.4	ﻧﺴﺒﺖ اﻋﺘﺒﺎرات ﻫﺰﻳﻨﻪاي ﺑﻪ ﻛﻞ ﻣﺼﺎرف )درﺻﺪ(
			22.7	13.7	15.4	10.9	22.2	13.3	ﻧﺴﺒﺖ اﻋﺘﺒﺎرات ﺗﻤﻠﻚ داراﻳﻲﻫﺎي ﺳﺮﻣﺎﻳﻪاي ﺑﻪ ﻛﻞ ﻣﺼﺎرف )درﺻﺪ(
			8	14.2	8.2	7.3	–	–	ﻧﺴﺒﺖ اﻋﺘﺒﺎرات ﺗﻤﻠﻚ داراﻳﻲﻫﺎي ﻣﺎﻟﻲ ﺑﻪ ﻛﻞ ﻣﺼﺎرف )درﺻﺪ(

 

چراكه حتي بدون در نظر گرفتن تحريم و مشكلات صادرات نفت، براي رعايت قانون برنامه ششم توسعه، بايد ميزان منابع حاصل از صادرات نفت و ميعانات گازي، كاهش پيدا كند تا اين نسبت از 27.3 درصد در قانون بودجه 1400 به 20.4 درصد در قانون برنامه ششم توسعه، تقليل يابد.

همچنين تفاوت 24.4 واحد درصدي نسبت درآمدهاي مالياتي به منابع عمومي در قانون بودجه و قانون برنامه يكي از مهم ترين موارد مغايرت بودجه سال 1400 با برنامه توسعه است.

با توجه فروش اموال « به ارقام موجود در جدول، سقف دولت، معادل 15500 ميليارد » منقول و غيرمنقول ريال در نظر گرفته شده، حال آنكه در قانون بودجه سال 1400 ، رقمي معادل 452750 ميليارد ريال يعني حدود 29.2 برابر سقف مورد نظر قانون برنامه ششم توسعه، پيش بيني شده است.

نكته بسيار مهم ماده (7) قانون « ب» بند «1» ، توجه به جزء برنامه ششم توسعه است كه به موجب آن، سهم صندوق توسعه ملي از منابع حاصل از صادرات نفت،  ميعانات گازي و خالص صادرات گاز در سال اول اجراي قانون برنامه، 30 درصد تعيين شده و ساليانه حداقل دو واحد درصد به اين سهم، اضافه مي شود؛ بر همين اساس، سهم صندوق در سال 1400 كه سال پنجم و پاياني اجراي قانون برنامه ششم توسعه است، بايد معادل 38 درصد، در نظر « الف » گرفته شود؛ درحاليكه اين سهم در بند قانون بودجه سال 1400 معادل  «1» تبصره 20درصد در نظر گرفته شده و اين يكي از موارد مهم تعارض قانون بودجه با مفاد قانون برنامه ششم توسعه به شمار مي آيد.

بنابراين اگر اهداف مورد انتظار بودجه در هر دوره از برنامه مالي (برنامه درازمدت، برنامه عمراني پنجساله، برنامه سالانه) با نتايج حاصله منطبق نباشد، انحرافي در بودجه حاصل مي گردد.

بررسي دقيق تر بخش درآمدها و هزينه ها، سبب درك بهتر شدت تغييرات و تعرض از سقف برنامه هاي توسعه در قانون بودجه مي شود.

ازاينرو، در بخش دوم به برخي از تغييرات اين حوزه طي برنامه ششم توسعه مي پردازيم.

راهبردهاي تقویت بودجه، توسعه

. 2 مقايسه رشد منابع و مصارف بودجه با  برنامه ششم توسعه ( 1400–1396)

با مقايسه منابع و مصارف قانون بودجه ( 1400-1396) با قانون برنامه ششم توسعه طبق جدول شماره ( 3) به تحليل برخي وضعيت ها پرداخته مي شود:

جدول 3: مقايسه منابع و مصارف قانون بودجه با برنامه ششم توسعه(1400-1395)

(ارقام به هزار ميليارد تومان)

 

و ﺑﻮدﺟﻪ ﺑﺮﻧﺎﻣﻪ رﺷﺪ ﻣﺘﻮﺳﻂ اﺧﺘﻼف )درﺻﺪ(	ﺷﺸﻢ ﺗﻮﺳﻌﻪ ﺑﺮﻧﺎﻣﻪ رﺷﺪ ﻣﺘﻮﺳﻂ )درﺻﺪ(	ﻣﺘﻮﺳﻂ ﺑﻮدﺟﻪ رﺷﺪ (1396-1400) )درﺻﺪ(	ﺣﺪاﻛﺜﺮ رﺷﺪ )درﺻﺪ(	(1400) ﺑﺮﻧﺎﻣﻪ و ﺑﻮدﺟﻪ ﺗﻐﻴﻴﺮ درﺻﺪ	ﻗﺎﻧﻮن ﺑﻮدﺟﻪ ﺳﺎلﻫﺎي ﺑﺮﻧﺎﻣﻪ ﺷﺸﻢ					1395	ﻋﻨﻮان
					1400	1399	1398	1397	1396
0.84	23.88	24.72	57.6	0.7	454	288	238	216	174	157	درآﻣﺪﻫﺎ
20.68	17.1	37.78	110.5	97.1	918	436	352	293	253	213	ﻣﺼﺎرف
											واﮔﺬاري
87.56	0.3	87.86	241.1	648.3	427	174	51	63	53	57	داراﻳﻲﻫﺎي
											ﻣﺎﻟﻲ
											واﮔﺬاري
52.9	12	64.9	269.1	183	395	107	158	107	118	79	داراﻳﻲﻫﺎي
											ﺳﺮﻣﺎﻳﻪاي

راهبردهاي تقویت بودجه، توسعه

1. 2 درآمدها

بخش درآمدي كه طبق قانون برنامه ششم توسعه بايد از رشد متوسط 23.88 درصدي برخوردار باشند؛ حال آنكه جدول ( 2) حاكي از پيشرفت 0.7 دهم درصدي قانون بودجه 1400 از هدف گذاري برنامه ششم توسعه است.

بودجه 1400 ، 2882 همت است كه در مقايسه با بودجه 1399 ، 42.2  درصد رشد داشته است، همچنين در بخش بودجه عمومي كه 1277 همت پيش بيني شده 918  همت هزينه جاري و مابقي عمراني است.

درباره درآمدهاي مالياتي قانون بودجه  1400، پيش بيني شده است كه 325 همت درآمد حاصل شود و اين رقم در قانون برنامه ششم توسعه 322 همت در نظر گرفته شده است؛ يعني حدود 100 درصد قانون پيش بيني شده است. اين رقم در قانون بودجه سال1400 ،نسبت به 1399، 121 همت افزايش داشته است.

راهبردهاي تقویت بودجه، توسعه

2-2   . واگذاري دارايي هاي سرمايه اي

درآمدهاي اين بخش عمدتاً معطوف به صادرات نفت وگاز است. سهم در نظر گرفته شده 349 همت پيش بيني شده كه اين ميزان نسبت به مبلغ 132 همت تعيين شده در قانون برنامه ششم توسعه، 217 همت بيشتر است.

اين منابع به دليل تحريم ها و كاهش فروش نفت، اقتصاد كشور را با تكانه ها و شوك هاي تورمي و انتظاري زيادي روبه رو ساخته است. 1  بنابراين، گره زدن بودجه جاري به درآمدهاي نفتي به جهت نوسانات و عدم تحقق با حجم پيش بيني شده، مشكلات جدي ازجمله كسري بودجه شديد و تورم را به ارمغان مي آورد.

رشد 164 درصدي صادرات نفت وگاز نسبت به برش سالانه قانون برنامه ششم توسعه در سال 1400 خلاف برنامه، سياست هاي اقتصاد مقاومتي و اصلاح ساختار بودجه تلقي مي شود.

در قانون بودجه سال جاري درآمد نفت وگاز به 349 همت افزايش يافته كه در بودجه 1399 بالغ بر 57 همت بوده است. علاوه36  همت از منابع ، بر اين دولت براي سال 1400 صندوق توسعه ملي پيش بيني كرده كه اين منبع از جنس نفتي بوده و تنها به لحاظ استاندارد بودجه نويسي در بخش واگذاري دارايي هاي مالي گنجانده شده است.

درمجموع، ارقام نفتي بودجه در حدود 386 همت 3 بوده كه سهم بيش از 30 درصدي از منابع  1277 همت قانون بودجه سال 1400 را به خود اختصاص داده است. درصد تغيير اين بخش، در حدود 183 درصد نسبت به قانون برنامه با توجه به قانون بودجه 1400 ، در نظر گرفته شده است.

راهبردهاي تقویت بودجه، توسعه

.3-2  واگذاري دارايي هاي مالي

در برش سالانه قانون برنامه ششم توسعه براي سال جاري بيش از 57 همت منابع از محل واگذاري دارايي هاي مالي مفروض شده كه در قانون بودجه اين رقم 427 همت با رشد 549 درصدي مشاهده مي شود.

از اين ميزان سهم اوراق مالي 132 همت درج شده كه نسبت به برش برنامه ششم ( 55 همت) بالغ بر 140 درصد رشد دارد.

باتوجه به اينكه فروش اوراق در واقع موكول كردن بدهي ها به آينده است و مسئله اصلي بازپرداخت اصل و سود آن بوده كه با توجه به شرايط موجود در كشور كه تأمين منابع با مضيقه روبه رو است، احتمال نكول آن را بالا مي برد.

تغييرات در نظر گرفته شده در اين بخش از مصارف، طبق قانون بودجه 1400 و برنامه توسعه همان سال بالغ بر 648.3 دهم درصد است كه رشدي بي سابقه طي سال هاي برنامه هاي توسعه قلمداد مي شود.

درخصوص فروش اوراق به عنوان يكي از درآمدهاي دولت طبق قانون برنامه ششم توسعه 55 همت حق فروش اوراق مالي تعيين شده كه دولت در قانون بودجه 132 همت پيش بيني  كرده كه نسبت به سقف تعيين شده 77 همت بيشتر است.

راهبردهاي تقویت بودجه، توسعه

 .4-2   مصارف

بر اساس قانون برنامه ششم توسعه، هزينه جاري و عمراني دولت 448 همت تعيين شده كه در بودجه 1400 رقم 918 همت را پيش بيني كرده است.

در اين بخش، اعتبارات هزينه اي نسبت به برش سالانه قانون برنامه ششم رشد 104 درصدي دارد كه با توجه به تشديد تحريم ها و افت صادرات نفت، جاي بسي تأمل آنهم در آخرين قانون بودجه برنامه ششم توسعه دارد.

البته، اين ميزان رشد خلاف برنامه ششم و اصلاح ساختار بودجه و كاهش هزينه ها قلمداد مي شود.

اعتبارات طرح هاي عمراني كه از جنس آباداني و توسعه محسوب مي شود رشد 20 درصدي نسبت به برنامه ششم توسعه در سال 1400 دارد. درمجموع، 97 درصد ،  درصد تغييرات اين بخش طبق جدول (2) مي باشد، كه در مقابل تغييرات 0.7 درصدي درآمد، رشد قابل توجهي است.

راهبردهاي تقویت بودجه، توسعه

.3  عامل ناهماهنگي برنامه و بودجه

بررسي دلايل انحراف بودجه از برنامه توسعه مي تواند در نوع بودجه ريزي و شناخت علل انحراف آن كمك كننده باشد.

بررسي گزارش عملكرد برنامه ششم توسعه، نشان مي دهد كه عملكرد آن موفقيت آميز نبوده است.

در ذيل سه دليل مهم اين ناهماهنگي ها كه در برنامه پنجم نيز مشاهده شده است، به تفصيل پرداخته مي شود.

راهبردهاي تقویت بودجه، توسعه

.1-3  ضعف عملكرد

تشديد تحريم ها، بيماري كرونا، سهم درآمدهاي ناپايدار و ارقام بلندپروازانه نفتي، تحقق قانون بودجه و دستيابي به اهداف رشد و توسعه برنامه را در هاله اي از ابهام قرار داده است. درواقع، ضعف عملكرد دولت در وصول درآمدهاي مورد نظر در قانون بودجه و از طرفي تحقق بيش از 100 درصدي هزينه ها توان همسو شدن بودجه و برنامه را گرفته است. سه عامل درآمدهاي نفتي، عدم پايبندي به ثبات سياست هاي اقتصادي و تبعات كسري بودجه ازجمله مهمترين عواملي است كه در ادامه به آنها پرداخته مي شود.

راهبردهاي تقویت بودجه، توسعه

.2-3   وجود درآمدهاي نفتي

در سال هاي گشايش درآمد نفتي شاهد رشد هزينه هاي جاري بوده ايم. حال آنكه با كاهش درآمدهاي نفتي، دولت نمي تواند بلافاصله هزينه هاي جاري خود را كم كند، بنابراين ابتدا با كاهش هزينه هاي عمراني بخشي از اثرات كاهش درآمدهاي نفتي را جبران كرده ولي در ميان مدت دچار كسري بودجه شده و اين كسري بودجه باعث استقراض دولت از سيستم بانكي مي گردد، امري كه خود پيامدهاي منفي زيادي مثل رشد نقدينگي و تورم را ايجاد خواهد كرد. 1 نوسانات و انحرافات بسيار درآمد حاصل از نفت و طبعاً عدم رعايت سقف در نظر گرفته شده برنامه هاي توسعه طي بودجه سالانه، ناهماهنگي بين بودجه و برنامه هاي توسعه را تشديد مي كند.

راهبردهاي تقویت بودجه، توسعه

.3-3   عدم پايبندي دولت ها به ثبات سياست هاي اقتصادي

اين موضوع خود دليل استفاده بيشتر از درآمدهاي نفتي است. طي برنامه هاي سوم و چهارم توسعه، سياست بهره مندي كمتر از درآمدهاي نفتي در بودجه و انباشت مازاد آن در حساب ذخيره ارزي در دستور كار قرار گرفت و در برنامه پنجم با تشكيل صندوق توسعه ملي و واريز ابتدايي 20 درصد از منابع ساليانه نفت و افزايش ساليانه به ميزان 3 درصد به تصويب رسيد.

اين رويكرد تا برنامه ششم توسعه ادامه يافت؛ اما عملكردي كه طي برنامه هاي پنجم و ششم توسعه شاهد آن بوده ايم، عدم پايبندي دولت در حفظ سهم صندوق توسعه ملي است. تخطي از سقف برنامه در حوزه فروش نفت طبق قانون بودجه 1400 در حدود 217 همت است، در جدول (1) اختلاف هدف و برنامه توسعه با درنظر گرفتن رشد 15 درصدي برنامه ششم توسعه، رقم 197 همت محاسبه شده است. اين رويه قانون بودجه سال 1400 بيان شده است و  در تبصره «1» سهم قانوني 38 درصدي صندوق توسعه ملي از منابع نفتي به 20 درصد كاهش يافته است كه به معناي استفاده بيش از 18 درصدي از منابع صندوق توسعه ملي برخلاف ماده  (7) قانون برنامه ششم توسعه است.

راهبردهاي تقویت بودجه، توسعه

.4-3  تبعات كسري بودجه

تأمين مالي ناكارامد كسري بودجه به شيوه هايي مانند فروش نفت، استقراض از بانك مركزي، صندوق توسعه ملي و.. طي سال هاي اخير اثرات خود را در غالب نرخ بالاي تورم، بيكاري، كاهش نرخ رشد اقتصادي و غيره نشان داده است.

ازاينرو بي انضباطي هاي مالي دولت كه تورم عظيمي را بر جامعه تحميل كرده است، سبب آن شده است كه دولت هزينه هاي بيشتري را براي حفظ قدرت خريد متقبل شود كه اين خود يكي از دلايل انحراف تلقي مي شود.

انحرافات بودجه از برنامه هاي توسعه خود عامل اصلي اختلال امنيت اقتصادي كشور است كه در ادامه به تشريح چگونگي اين امر پرداخته مي شود.

راهبردهاي تقویت بودجه، توسعه

4  . ملاحظات امنيت اقتصادي

امنيت اقتصادي، بيانگر حفظ و ارتقاي شيوه زندگي مردم يك جامعه است. حال آنكه افزايش بي ثباتي هاي اقتصادي به كاهش امنيت اقتصادي منجر مي شود 2. تدوين برنامه هاي توسعه به جهت ايجاد خط مشي اقتصادي، سياسي مشخص براي بهبود عملكرد امري ضروري است، در واقع قانون بودجه سالانه براي پيشبرد اهداف توسعه اقتصادي ارائه مي شود. با نگاهي عميق تر در مي يابيم، بودجه درواقع چشم انداز دولت در انتخاب مسير توسعه، شيوه و محل تأمين منابع است.

 

حال آنكه رويكردهاي خلاف مسير سياست هاي برنامه هاي توسعه اقتصادي همچون: ضعف ساختاري بودجه ريزي و عملكرد، عدم پايبندي دولت به ثبات سياست هاي اقتصادي، وابستگي فزاينده بودجه به نفت و تبعات كسري بودجه فزاينده (تورم، نقدينگي

و…)؛ سبب ناهمسو شدن روند عملكرد قانون بودجه سالانه و برنامه هاي توسعه مي شود.

رخدادي كه از يكسو منجر به هدر رفت منابع و از سوي ديگر ضعف عملكرد قانون بودجه سالانه طي سال هاي برنامه های توسعه اي محسوس شده است.

طبق گزارش ارائه شده نسبت عملكرد به اهداف برنامه ششم توسعه مطابق جدول شماره (1) بسيار ضعيف و شكاف برنامه و بودجه بسيار زياد است.

ضعف مديريتي چه در بخش تدوين برنامه های سالانه و چه در اجراي آن در حوزه تأمين منابع و مديريت هزينه ها، كمبود منابع حوزه هاي توليد، سرمايه گذاري و كاهش رشد اقتصادي را به همراه دارد. اين ناترازي ها به كاهش كيفيت زندگي و نارضايتي حاصل از عدم تحقق برنامه های توسعه اي و عدالت محوري قانون بودجه مي انجامد؛ رويدادي كه امنيت اقتصادي كشور را بسيار متأثر خواهد كرد.

اميد به بهبود عملكرد بودجه و برنامه خصوصاً در سال 1400 كه سال پاياني برنامه ششم توسعه خواهد بود را از بين برده است.

اهميت پرداختن به ارتباط برنامه و بودجه به علت متأثرشدن مؤلفه هاي كلان اقتصادي از سياست هاي ناگهاني و بدون كارشناسي، چه در حوزه بودجه ريزي و چه در تدوين برنامه های توسعه اي بدون در نظر گرفتن واقعيت هاي حال حاضر، كشور را از مسير توسعه دور و روند بهبود را سخت تر مي گرداند. بي ثباتي اقتصادي مي تواند حوزه هاي توليد، سرمايه گذاري و رشد اقتصادي را به شدت تحت تأثير قرار دهد.

ناكارامدي در اين سه حوزه طبيعتاً نارضايتي ها و هرج ومرج را به همراه خواهد داشت، ازاينرو در بخش پاياني به ارائه راهكارهايي درصدد بهبود عملكرد بودجه سالانه و نزديك شدن اهداف برنامه های توسعه به واقعيت حال حاضر كشور خواهيم پرداخت.

راهبردهاي تقویت بودجه، توسعه

جمع بندي و راهكارهاي پيشنهادي

با عنايت به اهداف، عملكردها و رويكردهاي دولت در حوزه نظام بودجه ريزي و پيشبرد برنامه های توسعه اي، به نظر مي رسد افزايش كارامدي اين مهم نيازمند اصلاحات ساختاري گسترده اي است. به همين خاطر در ادامه، اين گزارش به ارائه راهكارهايي به جهت نزديك شدن ارقام عملكرد قانون بودجه سالانه به مصوبات قانون برنامه توسعه، مي پردازد.

– كوتاه شدن بازه برنامه های توسعه:

با نگاهي به تغييرات وضعيت ايران تنها در پنج سال برنامه ششم توسعه شدت تغييرات غيرقابل پيش بيني عيان مي گردد.

در واقع جامعيتي كه برنامه های پنج سال به دنبال آن بوده اند هيچگاه محقق نشده و نمي شود. به بياني، برنامه ريزي بايد در چارچوب عمر دولت ها صورت گيرد تا سنجش كيفيت برنامه ريزي و اجرايي شدن آن دستخوش قضاوت هاي سياست زده نگردد.

–  ارائه زودهنگام لايحه بودجه:

تأخير در ارائه لايحه فرصت بررسي كارشناسي تمامي بندها و اعمال اصلاحات ضروري را نمي دهد، به همين خاطر سبب مغفول ماندن بخش اعظمي از رديف ها و ناعادلانه شدن برخي از تخصيص ها خواهد شد. با ارائه زودهنگام لايحه، مي توان فرصت كافي براي ورود به جزئيات بودجه يافت و تغييرات كارشناسي را به خوبي اعمال نمود.

– كاهش سهم درآمدهاي نفتي:

نوسانات قيمتي و تشديد تحريم ها در سال هاي اخير، دستيابي به درآمدهاي حاصله از اين حوزه را به امري دور از انتظار مبدل نموده است. با حركت به سمت درآمدهاي پايدار مي توان به پيش بيني دقيق تر از روند بودجه و برنامه دست يافت.

–  مديريت كسري بودجه و تبعات حاصل از آن:

چگونگي عملكرد در حوزه مديريت كسري بودجه را به تفصيل « كسري بودجه و تبعات » تحت عنوان گزارش اشاره كرده ايم. سه مورد زير به طور خلاصه ارائه شده است:

1- مديريت هزينه و اصلاح درآمد با كاهش وابستگي بودجه به درآمدهاي نفتي و 2- افزايش سهم ماليات در بودجه، 3-كاهش هزينه هاي دولت به شيوه جلوگيري از موازي كاري برخي نهادها و شفافيت در عملكرد سازمان ها.

– پالايش بودجه سالانه در حدود منابع قابل دسترس:

بودجه سالانه بايد طبق محدوديت ها و ظرفيت هاي حال حاضر كشور تدوين شود. بيش برآوردي منابع و مصارف، دستيابي به اهداف توسعه را با چالش هاي متعددي مواجه مي سازد.

–  ساماندهي درآمدهاي مالياتي:

بررسي معافيت ها و فرار مالياتي در وضعيت ركودي حال حاضر كشور كه امكان افزايش نرخ ماليات وجود ندارد، امري ضروري است.

 

پژوهشکده امنیت اقتصادی تدبیر

پاییز 1400