درک نادرست قانون هسته ای ایران
درک نادرست قانون هسته ای ایران
موسسه واشنگتن؛ ۷ سپتامبر
نویسنده هنری روم
هنری روم، عضو ارشد موسسه واشنگتن برای سیاست خاور نزدیک متخصص در امور مربوط به تحریم ها، مسائل اقتصادی و مسایل هسته ای جمهوری اسلامی ایران است.
تحلیل مختصر
ممکن است استدلال تهران این گونه باشد که قانون هسته ای سال ۲۰۲۰ مصوبه مجلس در طرح اقدام راهبردی برای لغو تحریم ها ایران فضای مانور این کشور را در مذاکرات آتی محدود می کند اما پیروی ایران از این قانون مدت هاست که نادرست بوده و به نظر میرسد که مقامات بیشتر بر اطمینان پیدا کردن از بابت برگشت پذیری هرگونه امتیازی که میدهند، تمرکز کرده اند.
در تابستان امسال حضرت آیت الله علی خامنه ای رهبر عالی انقلاب مفصل ترین و کاملترین سخنان و نقطه نظرات خود را در سالهای اخیر درباره مسیر هسته ای جمهوری اسلامی ایران بیان کرد در حالی که اظهارات وی در مورد یک توافق احتمالی با غرب بیشترین توجه را به خود جلب کرد اما او همچنین از مقامات ایرانی خواست از مصوبه بحث برانگیز ۲۰۲۰ پیروی کنند که دستورالعمل گام های سریع برای تشدید و پیشبرد برنامه هسته ای و کاهش نظارت بین المللی را در خود جای داده است. وی در این خصوص تصریح کرد که بر خلاف تصور اشتباه برخی افراد مصوبه مجلس قانونی خوب و به نفع کشور و صنعت هسته ای است که باید به آن عمل شود و در دادن دسترسی ها و اطلاعات از آن تخطی نشود.
وی در ادامه افزود صنعت هسته ای هم از لحاظ پیشرفت و توانایی های کشور در عرصه های فنی اقتصادی، سلامت، غیره که آبرو میبخشد به کشور و زندگی را برای مردم بهتر میکند هم از این جهت دارای اهمیت است هم از جهت وزن سیاسی جهانی و بین المللی برای کشور و در واقع قانون ۲۰۲۰ نقش برجسته ای در بحث های جمهوری اسلامی ایران درباره پیشرفت های هسته ای ایفا کرده است نظرات و دیدگاههای حضرت آیت الله علی خامنه ای نشان می دهد که این موضوع همچنان ادامه خواهد داشت. با این حال این قانون به طور گسترده ای مورد سوءتفاهم واقع شده است مهمتر از آن اینکه این قانون عامل محرک اصلی فعالیت هسته ای واقعی جمهوری اسلامی ایران در سه سال گذشته نبوده است دولتهای دکتر حسن روحانی و دکتر سید ابراهیم رئیسی هر کدام از مفاد کلیدی این قانون کنار گذاشته شدند و در عین حال برنامه را به گونه ای که قانون اقتضا نمی کند، تشدید کردند. علیرغم دیدگاه حضرت آیت الله علی خامنه ای احتمالا نه قانون موجود و نه مصوبات احتمالی دیگر دیپلماسی موجود را وادار به تشدید یا محدود کردن آن نمیکند
لایحه غافلگیر کننده
مجلس شورای اسلامی ایران در تاریخ ۱ دسامبر سال ۲۰۲۰ مصوبه مجلس در طرح اقدام راهبردی برای لغو تحریم ها را تصویب کرد و روز بعد بازنگری آن را تصویب کرد. این لایحه با رای مثبت ۲۵۱ نماینده از ۲۶۰ نماینده مجلس به تصویب رسید. چند قانونگذار به طور علنی با این اقدام مخالفت کردند، اما در واقع در بیشتر موارد به این دلیل که تصور میکردند این قانون به اندازه کافی تهاجمی نیست.
این لایحه از دو جهت غیر عادی بود اول اینکه، این مصوبه یک تلاش غافلگیر کننده از سوی مجلس برای ابراز وجود در مورد موضوع هسته ای بود. تصمیمات هسته ای جمهوری اسلامی ایران مانند سایر موضوعات راهبردی عموماً توسط شورای عالی امنیت ملی (SNSC) (این شورا مهمترین وزنه تصمیم گیری در سیاست خارجی و امور دفاعی و امنیتی کشور محسوب میشود) اتخاذ میشود که بالاترین نهاد سیاستگذاری در جمهوری اسلامی ایران است که شامل رئیس جمهور، وزیران ارشد و شخصیت های نظامی، روسای مجلس و قوه قضائیه و نمایندگان حضرت آیت الله خامنه ای میباشد که حرف آخر را در تمامی امور کشور میزند معمولاً شورای عالی امنیت ملی بر اساس اجماع عمل میکند و تضمین میکند که تصمیم های اصلی از سوی مهمترین بازیگران نظام مورد توجه قرار میگیرد.
با این حال در سال ۲۰۲۰ تندروهای متعددی که در اوایل همان سال به مجلس راه یافتند سعی کردند این محدودیت ها را پشت سر بگذارند. دکتر حسن روحانی به شدت با این قانون مخالفت کرد و خاطر نشان ساخت که این قانون خارج از حیطه اختیارات مجلس و مانع از تلاش برای احیای برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) سال ۲۰۱۵ خواهد شد. او پس از تصویب این لایحه خطاب به نمایندگان مجلس گفت: «اجازه دهید ما کار خود را انجام دهیم. اگر چه کشمکش های بین قوه مجریه و مقننه جمهوری اسلامی ایران امری عادی است اما معمولاً به مسائل سیاسی داخلی مانند بودجه محدود میشود، نه سیاست امنیت ملی. در نهایت هم نهادهای غیر منتخب نظام – از جمله شورای نگهبان که قوانین را بررسی میکند – در کنار مجلس قرار گرفته و از قانون حمایت کردند. آخرین باری که قوه مقننه در بحث های هسته ای تا این حد برجسته ظاهر شد، در اوایل دهه ۲۰۰۰ بود زمانی که تهران در مورد تصویب پروتکل الحاقی ارائه شده توسط آژانس بین المللی انرژی اتمی (IAEA) تردید داشت.
دوم اینکه مفاد این قانون، انحراف از رویکرد هسته ای ایران در دو سال گذشته بود پس از آنکه رییس جمهور، دونالد ترامپ در ماه می ۲۰۱۸ ایالات متحده آمریکا را از برجام خارج کرد ایران به مدت یک سال کامل به تعهدات هسته ای خود پایبند ماند اما در ماه مه سال ۲۰۱۹ این کشور شروع به عبور از این محدودیت ها و نقض تعهداتش به صورت مرحله ای و برگشت پذیر کرد و به دنبال تحت فشار قرار دادن سایر طرف های برجام برای حفظ توافق بود با این حال قانون ۲۰۲۰ دستور تشدید سریع این فعالیت ها از جمله تکنیک های مرتبط با کار با سلاح های هسته ای را صادر کرد و به دنبال نظارت بین المللی بود.
در آن زمان برخی بر این تصور بودند که این تغییر سیاست و رویه ایران به دلیل قتل شهید دکتر محسن فخری زاده، دانشمند ارشد هسته ای ایران بود که یک هفته قبل از تصویب این لایحه توسط اسرائیل کشته شد با این حال بر اساس یک تاریخچه تدوین و تصویب (قانون) توسط مرکز پژوهش های مجلس این قانون از ژوئن سال ۲۰۲۰ – یعنی چند ماه قبل از عملیات اسرائیل علیه شهید محسن فخری زاده – در حال اجرا بود و پارلمان پیش نویس این لایحه را در اوایل نوامبر تصویب کرد.
به احتمال زیاد این قانون بخشی از تلاش استراتژیک و راهبردی برخی از مقامات ارشد و در رأس دستگاه رهبری جمهوری اسلامی ایران برای تحت فشار قرار دادن کسی بود که در انتخابات ریاست جمهوری آن سال آمریکا پیروز شد، تا سریعاً به برجام بپیوندد – هرچند حمله پهپادی علیه شهید فخری زاده و کشته شدن او روند تصویب این توافق را تسریع بخشید.
اجرای مختلط
اگرچه دولت دکتر روحانی با این قانون مخالف بود اما متعهد شد که به آن پایبند بماند در آن زمان، محمدجواد ظریف، وزیر امور خارجه جمهوری اسلامی ایران اظهار داشت: «ما آن [قانون] را دوست نداشتیم و خیلی واضح بیان کردیم اما… ما آن را اجرا خواهیم کرد زیرا چاره دیگری نداریم با این حال در عمل دولت های دکتر روحانی و دکترسید ابراهیم رئیسی تحت نظارت شورای عالی امنیت ملی – سوابق ضعیفی در اجرای واقعی قانون داشته اند.
بررسی و ارزیابی برخی از مفاد و الزامات این قانون با توجه به ماهیت متناوب گزارش های آژانس بین المللی انرژی اتمی و این واقعیت که تاسیسات و توانایی های هسته ای جمهوری اسلامی ایران به دلیل خرابکاری های اسرائیل در مجتمع نطنز در آوریل ۲۰۲۱ آسیب دیده است، دشوار است اما سایر مقررات را می توان با سهولت بیشتری ارزیابی کرد. گزارش های مرکز پژوهشهای مجلس، کمیسیون مجلس و آژانس بین المللی انرژی اتمی نشان میدهد که مقامات رویکردی گزینشی برای برآورده کردن الزامات این قانون در پیش گرفته اند و در اواسط سال ۲۰۲۱ گزارش قانونگذاران به این نتیجه رسیده است که دولت این قانون را مانعی در مذاکرات هسته ای میداند و از اجرای دقیق مفاد و مطالب آن امتناع و خودداری می کند.
نگرش دولت به ماده ۶ این قانون جنجالی ترین جنبه داخلی را به همراه داشت این ماده مربوط به توافقنامه پادمان جامع (CSA) است که تعهدات قانونی و حقوقی جمهوری اسلامی ایران تحت معاهده منع گسترش سلاح های هسته ای را در بر میگیرد به طور خاص این قانون به مقامات دستور داد تا اجازه نظارت و بازرسی های آژانس بین المللی انرژی اتمی فراتر از مواردی که توسط توافقنامه پادمان جامع (CSA) تعیین شده است را متوقف کنند مگر اینکه تحریم های مربوط به فروش نفت و روابط و معاملات بانکی جمهوری اسلامی ایران ظرف دو ماه پس از تصویب این لایحه حذف و برداشته شود.
خاتمه
دولت دکتر حسن روحانی لغو این تحریم ها را در موعد و مهلت مقرر تضمین نکرد یا نه به بازرسی های اضافی دستور داد. در عوض در فوریه ۲۰۲۱ با آژانس بین المللی انرژی اتمی درباره تفاهم فنی دوجانبه موقت مذاکره کرد که به آژانس اجازه داد به طور موقت به راستی آزمایی و نظارت بر فعالیت های ضروری خود ادامه دهد. این مجوزها برای نظارت تصویری از سایت های تولید و مونتاژ سانتریفیوژها صادر شده بود. دولت دکتر حسن روحانی از این رویکرد به عنوان روش و رهیافتی منطبق بر قانون هسته ای دفاع کرد زیرا تصاویر دوربین تنها در صورت دستیابی به توافق هسته ای جدید در دسترس آژانس بین المللی انرژی اتمی قرار میگیرد بسیاری از نمایندگان مجلس از این تفسیر از قانون انتقاد کردند.
دولت دکتر ابراهیم رئیسی این الگو و رویکرد را ادامه داده است به عنوان مثال در ماه می امسال به آژانس بین المللی انرژی اتمی اجازه داد تا با همان شرایط دوربین ها را در کارگاه های سانتریفیوژ در اصفهان دوباره نصب کند چندین قانونگذار شکایت کردند که این اقدام قانون هسته ای را نقض میکند اما مقامات به هر حال این کار را ادامه دادند آنها همچنین به آژانس اجازه دادند دستگاه های نظارت بر غنی سازی را در فردو و کارخانه آزمایشی غنی سازی سوخت نطنز نصب کند.
در همین حال دولت فرایند برنامه هسته ای را به گونه ای افزایش داد که فراتر از الزامات مجلس بود؛ امری که نشان دهنده نفوذ و تاثیرگذاری محدود قانون بر تصمیم گیری های هسته ای به شمار میرفت. تهران گاهی اوقات این اقدامات را به عنوان اجرای قانون و حقوق هسته ای توجیه میکرد حتی اگر ارتباطات ضعیفی داشت به عنوان مثال در آوریل ۲۰۲۱، تصمیم گرفت تولید اورانیوم ۶۰ درصد غنی سازی شده را آغاز کند که یک قدم فنی کوتاه با سطوحی است که به طور سنتی به عنوان غنی سازی اورانیوم با درجه تسلیحاتی تعریف می شود. این اقدام در تلافی حمله خرابکارانه اسرائیل چند روز قبل انجام شد، اما دولت همچنین آن را مطابق با مفاد مبهم حقوق هسته ای توصیف کرد که مقامات باید نیازهای کشور را برای استفاده صلح آمیز از اورانیوم با غنی سازی بالای ۲۰ درصد تأمین کنند. سایر اقدامات تحریک آمیز خارج از مفاد و ملزومات حقوق هسته ای شامل غنی سازی مقداری اورانیوم با خلوص ۸۳٫۷ درصد؛ بهره برداری از آبشارهای سانتریفیوژهای پیشرفته -۶-IR در فردو در شکل و موقعیتی که میتواند تولید سریع سطوح بسیار بالایی از اورانیوم غنی سازی شده را امکان پذیر کند؛ احداث تأسیسات زیرزمینی جدید در نزدیکی نطنز؛ و غنی سازی با سانتریفیوژهای IR-m۲ و ۶-IR به مراتب بسیار بیشتر از سطح لازم و ضروری تعیین شده براساس قانون بود.
پیامدها
روایت حقوق هسته ای منعکس کننده محدودیت های نفوذ سیاسی داخلی جمهوری اسلامی ایران بر تصمیم گیری های هسته ای نظام است اگرچه عناصر غیر منتخب به مجلس اجازه دادند تا با تصویب قانون اعمال نفوذ بیشتری داشته باشد، اما در نهایت شورای امنیت ملی و قوه مجریه در پیگیری خواسته های این قوه قانونگذار گزینشی عمل کردند.
مقامات غربی باید این پویایی ها را در ماه های آینده در نظر داشته باشند به ویژه اگر تلاش های ادامه دار کاهش تنش میان جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا در مراحل و گامهای بعدی پیش برود.
همانطور که سه سال گذشته نشان میدهد، قانون ۲۰۲۰ اساساً به اقدامات هسته ای دولت – چه در زمینه پیشبرد برنامه یا دادن امتیاز – نپرداخته است. به عنوان مثال این قانون ظاهراً برخلاف ماده ۶ جمهوری اسلامی ایران را در خصوص رفع برخی محدودیت ها برای اجازه به دسترسی آژانس بین المللی انرژی اتمی تا ماه مه منع نکرد. همچنین ظاهراً در تضاد با ماده ۵، نتوانست کار ساخت و ساز ماه گذشته راکتور اراک را با استفاده از طرح تأیید شده برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) متوقف کند. بنابراین نباید انتظار داشت که هیچ قانون بعدی بالقوه ای نیز بتواند دست و پای تهران را ببندد و آن را محدود کند.
اگرچه آنها هرگز در مذاکرات آتی تحت قانون هسته ای قرار نخواهند گرفت اما مقامات ایرانی احتمالاً توسط عامل دیگری یعنی تمایل نظام جمهوری اسلامی برای اطمینان از اینکه هر گونه امتیازی که میدهد به راحتی قابل لغو است، محدود خواهند شد. حضرت آیت الله خامنه ای در سخنان اخیر خود به این موضوع برگشت پذیری اشاره کرد و گفت: «در طول سال های قبل، مدیران و مسئولان و فعالان صنعت هسته ای زیر ساخت های مهمی ایجاد کرده اند که در توافقات مراقب باشید این زیرساختها دست نخورد.
رهبر عالی ایران با تأکید بر اینکه سازمان انرژی اتمی زیر بار ادعاهای خلاف واقع و خواسته های زورگویانه طرف های مقابل نرود، افزودند: «آنچه را موظف به انجام آن هستید انجام دهید اما با ایستادگی بر مواضع خود نه درخواستهای زورگویانه را
قبول کنید نه ادعاهای گاه و بیگاه و خلاف واقع را که مثلاً فلان وقت فلان کار را کرده اید تهران احتمالاً قصد دارد در صورت انتخاب مجدد دونالد ترامپ در سال آینده و اجرای سیاست تهاجمی تر ایالات متحده آمریکا اهرم فشار خود را به حداکثر برساند.
يقيناً حضرت آیت الله خامنه ای در طول زمان در مورد این گونه خطوط قرمز انعطاف نشان داده است. اما حداقل در حال حاضر، بعید است که جمهوری اسلامی ایران با اقداماتی که مستلزم برچیدن قابلیت هایش است موافقت کند (مثلاً حذف آبشارهای سانتریفیوژهای پیشرفته. با این حال، ممکن است با یک بهای مناسب مایل باشد که بدون توجه به انطباق با قانون هسته ای پارلمان، به برداشتن گامهای آسان برگشت پذیر مانند افزایش نظارت بین المللی کاهش انباشت مواد غنی شده و تأخیر در نصب سانتریفیوژهای پیشرفته تر ادامه دهد.
هنری روم، از اعضای ارشد موسسه واشنگتن است. وی از بهزاد رضایی برای کمکهای تحقیقاتی و کلسی داونپورت، سارا بورک هارد و اریک بروور برای ارائه بازخورد مفید در مورد پیش نویسهای قبلی تشکر و قدردانی به عمل آورد.