ارزیابی مشارکت خصوصی عمومی

ارزیابی لایحه مشارکت عمومی  خصوصی

یاسر سلیمانی

عضو اندیشکده حکمرانی دفاع و امنیت دانشگاه امام صادق (ع)، تهران، ایران

y.soleymani@isu.ac.ir

چکیده

يكي از چالش هايي كه در محافل تصميم گيري در رابطه با معاملات و قراردادهاي عمومي  خصوصي وجود دارد، فرايند عقد قرارداد است. اين موضوع اخيراً در فرايند تصميم گيري درباره لايحه مشاركت عمومي خصوصي اهميت بيشتري پيدا كرده است. ازاينرو واكاوي اين موضوع ضرورت دارد. در گزارش حاضر، پس از مرور سير تاريخي قانون گذاري كشور در حوزه قراردادهاي عمومي  خصوصي، به ارزيابي مقايسه اي غنا و سطح محتوايي قوانين مصوب مطابق با شاخص هاي معتبر بين المللي پرداخته شده است. نتايج حاكي از آن است كه تا پيش از تهيه لايحه اخيرِ مشاركت عمومي  خصوصي، شاهد كيفيت و دقت در قانون گذاري در اين باب در جلوگيري هرچه بيشتر از فساد هستيم، اما لايحه اخير مجدداً نوعي بازگشت به گذشته هاي دور بوده كه گشايش بيشتر مجراي فساد را به دنبال خواهد داشت. در انتها توصيه هاي سياستي شامل: 1- بازنگري سير تاريخي مشاركت عمومي  خصوصي در كشور و جلوگيري از تشديد تضاد منافع؛ 2- عدم موكول كردن  لايحه حاضر به آيين نامه هاي متعدد؛ جهت پيشگيري از توليد بستر فسادزا ارائه شده است.

واژگان کلیدی: مشاركت، لايحه، عمومي، خصوصي، تداركات.

مقدمه

براساس آمارها و اظهارات مسئولان، بیش از 86 هزار طرح نیمه تمامِ عمرانی در کشور وجود دارد که برای اتمام آن 1000 هزار میلیارد تومان اعتبار برآورد شده است. برای تکمیل این طرح ها، بودجه دولت به تنهایی کفاف نمی دهد و سال های سال زمان می برد که این طرح ها با بودجه دولتی به بهره برداری برسد.

قطعاً ایجاد و توسعه زیرساخت های کشور از عوامل مؤثر بر رشد و توسعه اقتصادی است و سنجه ای برای میزان توسعه یافتگی کشور قلمداد می شود.

باتوجه به حجم زیاد پروژه های عمرانی، محدودیت های مالی مهمترین چالش این بخش محسوب می شود و با وجود تحریم ها و تکانه های اقتصادی، دسترسی و محدودیت های مالی بیشتر شده است. از سوی دیگر، رشد تورم در این سال ها سبب شده است تا عملکرد اعتبارات سرمایه ای به قیمت ثابت، سیر نزولی را تجربه کند.

کاهش جدی این اعتبارات در سال های گذشته و ادامه این روند برای سال جاری، به واسطه تورم سنگین و رشد سطح عمومی قیمت کالاها و خدمات  مزید بر علت شده است.

بررسی روند هزینه های بودجه عمومی کشور به خوبی نشان می دهد که منابع عمومی بودجه توان تأمین منابع مالی لازم برای پروژه های عمرانی و زیرساختی را ندارد.

با این توضیحات و تفاسیر، بسیاری از کشورهای دنیا از مدل مشارکت عمومی – خصوصی برای اجرای طرح های زیرساختی بهره می برند. بنابراین جلب مشارکت و سرمایه بخش خصوصی در این حوزه ضرورتی انکارناپذیر است و کشور برای رفتن به این سمت و سو از این قاعده مستثنی نیست.

معاملات عمومی که دارای ارزش سالانه قریب دو هزار هزار میلیارد تومان ( 2 هراز همت) در کشور است، به گواه آمار سازمان همکاری و توسعة اقتصادی OECD) (دارای بیشترین حجم رشوه مبادله شده و معادل 57 درصد از کل رشوه های دولتی را به خود اختصاص داده است.

حساسیت معاملات عمومی تا جایی است که در قانون اساسی کشور ذکر و در فصل مستقلی از قانون محاسبات عمومی کشور تقنین شده است.

موضوع « نخستین مادة این فصل، ضمن تفکیک تنها طریق ،» طرق تشکیل معاملات « از » معاملات درست تشکیل را معاملات عمومی مناقصه یا مزایده دانسته است.

ماده آخر این فصل نیز تصریح کرده است « : تصویب طرق تشکیل معاملات عمومی حتماً باید در مجلس کشور انجام شود (مؤمنی، 1400 )؛

لذا اهمیت و جایگاه این موضوع لایحه پیشنهادی سال  1397مشارکت و عمومی  خصوصی  که در فرایند تصویب است، و توجه به این نکته که تدقیق در آن، قطعاً از بروز مفاسد کلان اقتصادی جلوگیری نموده و از سویی موجبات رشد و توسعه کشور را فراهم می آورد؛  مستلزم شناخت دقیق تر از موضوع و واکاوی لایحه مذکور است؛ لذا علاوه بر بررسی مستندات علمی و قانونی، جلسه تخصصی در این باب با حضور کارشناسان امر، برگزار شود.

ارزیابی لایحه مشارکت عمومی  خصوصی

1. ماهیت مشارکت عمومی- خصوصی

مشارکت عمومی – خصوصی و اجرای انواع روش های آن در برخی از کشورها سابقه صد ساله دارد و از مؤثرترین راهکارهایی است که در اغلب کشورهای جهان جهت رفع مشکل سرمایه گذاری در زیرساخت ها و بهبود کارایی روش انجام طرح های عمرانی به کار گرفته شده است.

مشارکت عمومی – خصوصی ساز و کاری است که بخش عمومی، دولت و سایر نهادهای حکومتی به منظور تأمین خدمات زیرساختی اعم از آب، فاضلاب، برق، گاز، راه، راه آهن، فرودگاه، بنادر، فناوری اطلاعات و ارتباطات از ظرفیت های بخش خصوصی اعم از دانش، تجربه، منابع مالی و توان فنی و اجرایی استفاده می کنند.

اگرچه ادبیات مشارکت عمومی – خصوصی در سال های اخیر در کشور به طور گسترده در حوزه طرح های عمرانی مورد استفاده قرار گرفته است، اما قانون گذار از سالیان گذشته به این موضوع در دو حوزه خدمات عمومی و طرح های عمرانی توجه داشته است و در عرصه عمل، دستگاه های اجرایی مبتنی بر ظرفیت های قانونی ایجاد شده، انواع روش های مشارکت عمومی – خصوصی نظیر برون سپاری، خرید خدمت، اجاره، مشارکت مدنی، واگذاری و… را اجرایی  کرده ا ند.

 

دولت برای تأمین مالی بخشی از کالاهای عمومی و همچنین برای ارتقای کیفیت آنها  می تواند از ظرفیت بخش خصوصی استفاده کند.

استفاده از ظرفیت بخش خصوصی، لزوماً به معنای خصوصی سازی و انتقال کامل مالکیت و مدیریت نیست.

بین مالکیت و مدیریت کاملاً دولتی و مالکیت و مدیریتِ کاملاً خصوصی طیف وسیعی از حالت ها وجود دارد که بخش های خصوصی و عمومی می توانند با هم در تهیه و تولید کالاهای عمومی و شبه عمومی مشارکت کنند. این مشارکت ها در قالب قراردادهای مختلف عملیاتی می شود.

مشارکت بخش خصوصی در عملیات و نگهداری، طراحی و ساخت، تحویل پروژه به صورت کلید در دست، اجرای طرح توسعه و بهره برداری، اجاره خرید، خصوصی سازی تدریجی، اجاره، توسعه، بهره برداری یا خرید؛ ساخت، انتقال، بهره برداری؛ ساخت، مالکیت، بهره برداری، انتقال و ساخت، مالکیت و بهره برداری ازجمله روش های  مشارکت خصوصی  عمومی در تأمین کالاهای عمومی است.

مشارکت عمومی  خصوصی در طیف وسیعی از کالاها و خدمات از تأمین زیرساخت ها (نظیر ساخت و توسعه بنادر، احداث بزرگراه ها و توسعه شبکه راه ها، بنای سدها، طراحی، ساخت و حفظ و نگهداری سیستم آب و فاضلاب) تا تأمین خدمات حرفه ای در زمینه آموزش و پرورش و بهداشت ودرمان قابل استفاده است.

حسب اهمیت موضوع فوق، لازم است سیر قانونی کشور در مورد این موضوعِ مهم تا رسیدن به لایحه ای در ادامه « مشارکت عمومی  خصوصی » با عنوان لایحه بررسی شود.

ارزیابی لایحه مشارکت عمومی  خصوصی

 2 . مشارکت عمومی – خصوصی: قوانین موجود تا لایحه حاضر

اولین قانون کشور در زمینه مناقصات و مزایدات در سال 1289 توسط مجلس شورای ملی دوم مصوب گردید.

سپس قانون محاسبات عمومی در سال 1366 مصوب شد و احکام مربوط به مناقصات و تشریفات آن به قانونی دیگرموکول گردید که در سال 1383 این قانون هم مصوب گردید.

سال 1388 مسئولانِ وقتِ سازمان سرمایه گذاری خارجی، تدوین پروژه لایحه را در کشور کلید « مشارکت عمومی  خصوصی » زدند و فرایند تهیه پیش نویس با مطالعات تطبیقی تا اواخر سال 1391 به طول انجامید.

سیر تاریخی تهیه و تدوین این لایحه نشان می دهد پس از ارجاع آن به سازمان برنامه و بودجه در سال 1392 ، درنهایت با چند سال تأخیر نسخه نهایی در سال 1397 از سوی دولت دوازدهم به مجلس ارسال شد.

سپس روال سیر طبیعی بررسی این لایحه با حضور کارشناسان سازمان برنامه و بودجه و مرکز پژوهش های مجلس و سایر دستگاه ها طی شد.

لذا به لحاظ قانون گذاری و فرایندهای آن، سابقه ای بیش از یک قرن را در حوزه معاملات و تدارکات عمومی در کشور شاهد هستیم.

در سال 2017 بانک جهانی در مطالعه ای با هدف اینکه چقدر « رتبه بندی تدارکات عمومی 1 » بستر حقوقی و قانونی، تعامل میان بخش عمومی و خصوصی را تسهیل می نماید، تعداد 180 کشور را مورد مطالعه قرار گرفت.

این مطالعه در 6 محور ذیل به بررسی نمره کشورها از 0 تا 100 پرداخته که نزدیکی به 100 حاکی از وضعیت مطلوب و نزدیکی به صفر حاکی از ضعف آن محور است.

ارزیابی لایحه مشارکت عمومی  خصوصی

محورها عبارتند از:

• ارزیابی نیاز تا آماده سازی پیشنهاد:

که توسط بخش عمومی نیازسنجی صورت پذیرفته و پیشنهاد مناقصه یا مزایده اعلام می گردد.

امتیاز ایران در این محور 60 و ایالات متحده 98 است.

تسلیم پیشنهاد: ارائه طرح و پیشنهاد توسط بخش خصوصی به دولت؛ امتیاز ایران در این محور 78 و ایالات متحده 57 است.

• ارزیابی پیشنهادها: ارزیابی طرح های شرکت کننده در مناقصه یا مزایده؛ امتیاز ایران در این محور 57 و ایالات متحده 57 است.
• محتوا و مدیریت قرارداد تدارکات: امتیاز ایران در این محور 73 و ایالات متحده 64 است.
• تضمین انجام تعهدات: نوع و میزان ضمانت های ارائه شده بخش خصوصی به بخش عمومی؛ امتیاز ایران در این محور 62 و ایالات متحده 54 است.
• پرداخت به تأمین کننده: پرداخت وجوه تعهد شده از سوی بخش عمومی به بخش خصوصی؛ امتیاز ایران در این محور 37 و ایالات متحده 100 است ( World Bank, .p126-127,2017 )

ملاحظه می شود قانونی که در سال 1383 یعنی چیزی حدود 17 سال پیش مصوب شده در ارزیابی گزارشی بین المللی که حدود 4 سال پیش توسط مرجع معتبر جهانی [1] تهیه شده است، از شش محور مطرح شده در گزارش، قانون ایران در این حوزه در 4 محور شرایط ایده آلی دارد و در برخی محورها مترقی تر از قوانین کشوری مانند ایالات متحده است و این خود یک ظرفیت نهادی بالفعل محسوب می گردد.

در قسمت (ب) ماده 8 آیین نامه معاملات دولتی 1334چنین آمده است که: (در آگهی باید قید شود که اداره مربوطه در رد یا قبول هر یک یا تمام پیشنهادها مختار است) (آیین نامه معاملات دولتی، 1334 )؛ یعنی طرف عمومی در رد یا قبول هر یک از طرح های بخش خصوصی موضوع مناقصه یا مزایده مختار است.

اینجا خود مجرای فساد گسترده بود در اعمال نفوذ و… که در آیین نامه اصلاحی پانزده سال بعد از آن بخش دولتی را صرفاً در رد طرح ها مختار نموده است [2] حدود پنجاه سال بعد از آن نیز امکان شکایت در چارچوب قانون مذکور به پیشنهاد دهندگان ( بخش خصوصی) به بالاترین مقام مسئول هر دستگاهی که مناقصه را برگزار کرده داده و دستگاه ها را موظف کرده ظرف مدت پانزده [3] روز پاسخگو باشند. این امکان به نوعی یک شیفت پارادایم در این حوزه بود که بستر فساد را به نحو  قابل توجهی کاهش داد تا اینکه لایحه مشارکت عمومی  خصوصی با سِیر تاریخی که ذکر آن رفت، مطرح شد.

ارزیابی لایحه مشارکت عمومی  خصوصی

در اردیبهشت ماه سال 1399 ، عده ای از نمایندگان خواستار استفاده از اصل 85 قانون اساسی برای نهایی شدن لایحه مشارکت عمومی  خصوصی شدند. بدین معنا که بدون قانون گذاری در صحن علنی که با حضور تمامی نمایندگان انجام می شود، تصویب آن به گروهی یا اعضای کمیسیون عمران سپرده شود. موضوع جایی حساس و پیچیده و فسادانگیز است که مشخص می شود ذینفعان، با طراحی دقیق، تصمیم گیری درباره انتخاب طرح قابل فروش، قیمت گذاری، انتخاب خریدار، شرایط نقد و اقساط به عهده شش نفر گذاشته اند که انتخاب این افراد هم مفسده انگیزه است.

اساساً گروه های ذینفع یا ذینفوذ از راه سیاست گذاری عمومی کسب منفعت و اهداف فردی و سازمانی خود را دنبال می کنند.

جلب توجه مسئولان و مقامات به یک مسئله و مجاب کردن آنها در اینکه از اقتدار عمومی باید برای حل آن استفاده شود کارکرد مهمی است که این گروه ها در مسائلی که مستقیم بر آنها تأثیر دارد، بیشترین انگیزه و نفع را در پرداختن به این مسائل دارند.

باید گفت سازمان برنامه و بودجه علیرغم وجود توان و ظرفیت های مناسب در این زمینه، متأسفانه حسب عدم به کارگیری این ظرفیت ها، لایحه بسیار ضعیفی را تدوین نموده است.

شاهد بر این مدعی اینکه، پس از سیر تاریخی مناسب قانون گذاری در کشور در این زمینه، این لایحه به شدت دارای بندهای قابل تفسیر است و غالباً به تنظیم آیین نامه های مجزا موکول شده که خود این مسئله مجدداً مجرای فساد را فراختر می سازد. در این راستا میتوان به مواد 28،26 ،24 ،21 ،20 ،16 ،15 ،14 ، 8 اشاره داشت.

ارزیابی لایحه مشارکت عمومی  خصوصی

جمع بندی و ارائه توصیه های سیاستی

معاملات عمومی در ایران و جهان حوزه ای به شدت با گردش مالی بالاست؛ بر این اساس و حسب مطالعات صورت پذیرفته بین المللی و داخلی که اشاره شد، یکی از پرمفسده ترین حوزه ها در کیک اقتصادی کشورها است. سِیر قانونی این حوزه در کشور ما تا سال 1388 حاکی از حرکت از مسیر حاکمیت صرف دستگاه های اجرایی و حاکمیتی و اختیار تام ایشان به سمت پاسخگو شدن آنهاست؛ اما متأسفانه در لایحه اخیر مشارکت عمومی  خصوصی به صورت جدی با موضوع تعارض منافع مواجهیم.

موضوع مشارکت عمومی –  خصوصی در کشور، حتی مغفولتر از حوزه معاملات و تدارکات عمومی است.

مجموعاً باید گفت، حسب اهمیت این حوزه، این لایحه نیاز به بازنگری اساسی دارد که باید توسط جمعی از خبرگان و نخبگان این حوزه جهت بستن راه های فساد و تعارض جدی منافع، باتوجه به تجربیات اندوخته شده تاکنون نسبت به این مهم اقدام گردد. در این راستا توصیه های مشخص ذیل مدنظر قرار گیرد:

ارزیابی لایحه مشارکت عمومی  خصوصی

– بازنگری سیر تاریخی مشارکت عمومی خصوصی در کشور و جلوگیری از تشدید تضاد__

منافع: استفاده از مستندات و قوانین سابق که حسب گزارشات بین المللی در دنیا نیز مترقی است در تدوین لایحه جدید الزامی است. این الزام به حدی است که عدم التزام به آن، موضوع تضاد منافع را در این باب تقویت خواهد کرد که به نوعی بازگشت به نقاط ابتدایی مانند قسمت (ب) ماده 8 آیین نامه معاملات دولتی 1334 است.

ارزیابی لایحه مشارکت عمومی  خصوصی

– عدم موکول کردن لایحه به آیین نامه های متعدد:

همانطور که اشاره شد، حدود یک سوم مواد این لایحه، موکول به تنظیم آیین نامه های مختلف شده است که اجرای کامل و صحیح آن را با مشکل مواجه ساخته و زمینه فساد بیشتر را فراهم می کند. اصلاح این قسم موارد، قطعاً باید مدنظر قرار گیرد.

منبع: موسسه مطالعات امنیت اقتصادی

ارزیابی لایحه مشارکت عمومی  خصوصی

منابع:

-آیین نامه معاملات دولتی مصوب 271349/12/  کمیسیون دارایی مجلس شورای ملی.

–  قانون اساسنامه هیئت رسیدگی به شکایات قانون برگزاری مناقصات مصوب 16/12/ 1388 مجلس شورای  اسلامی.

– لایحه مشارکت عمومی  خصوصی؛ مصوب 1397/09/18 هیئت وزیران، پایگاه ملی اطلاع رسانی قوانین و مقررات کشور، معاونت حقوقی ریاست جمهوری.

– معاونت پژوهش های اقتصادی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، ( 1394 )، استفاده از ظرفیت های بخش خصوصی در تأمین کالاهای عمومی مشارکت عمومی  خصوصی

– مؤمنی، فرشاد؛ کریمی، مرتضی، نشست تخصصی: لایحه مشارکت عمومی  خصوصی یا پیشنهادی برای «اردیبهشت ماه 1400 ، مؤسسه مطالعات ،» تعارض منافع دین و اقتصاد.

Benchmarking Public Procurement–1

2-Turnkey Operation

3- Wrap Around Addition

World Bank,2017

– Benchmarking Public Procurement Assessing

Public Procurement Regulatory Systems in 180

Economies, 2017, World Bank Group.

– Public Private Partnership: A Guide for Local

Government, May 1999, British Columbia,

Ministry of Municipal Affairs